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    1. “十四五”時期深化國企混改的發展路徑:完善“管資本”為主的國有資本監管體制

      來源:經濟參考報

      作者:何瑛(作者為北京郵電大學經濟管理學院副院長,教授,博士生導師)

      導語


      改革開放40多年以來,國有企業混合所有制改革作為我國經濟體制改革的重要組成部分,與國有企業改革和民營企業發展歷程相互促進,在混改規模、領域、方式、速度等方面取得了積極進步與顯著成效,在體制融合與機制建設中亦取得重大突破,在改革試點中有效實現了促進國有企業效率提升和國有經濟結構優化的政策目標并進入實質落地期,總體呈現“提效率”“擴范圍”“深融合”發展態勢。


      “十四五”時期,我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程,經濟發展也將轉向高質量發展階段,國有企業作為社會主義制度的重要物質基礎,更需充分發揮促進國家經濟高質量發展的“排頭兵”作用,積極推進混合所有制改革,以便整合多元產權資本優勢、提升國有企業資源配置效率、加快國有經濟布局優化和結構調整、促進國有經濟和民營經濟協同共生,最終支撐國家經濟高質量發展。

       完善“管資本”為主的國有資本監管體制 

       健全多層次公司治理機制 

      “十四五”時期,混合所有制改革應著力完善“管資本”為主的國有資本監管體制,聚焦“管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”的總體目標,構建以“管資本”為主的“國資委-國有資本投資運營公司-國家參與出資的實體企業”國資監管體系,借助國有資本投資運營公司清晰區分國資委統一監管職能和出資人職能,并對不同行業領域與發展階段的企業實現更為靈活的分類監管。


      第一,由國務院和地方國資委負責規劃國家與地區國有資本戰略布局,任命國有資本投資、運營公司董事,確保其服務于國家戰略。


      第二,國有資本投資、運營公司不僅應“自上而下”保障各級國資委整體設計在企業層面貫徹落實,更應“自下而上”反饋企業戰略調整與改革需求并反向推動體制機制創新。


      第三,國家參與出資的國有獨資企業、國資控股企業和國資參股企業應在接受相關機構必要監管的基礎上以市場化機制自主經營。


      混合所有制改革雖以“混”促“改”使國有企業在治理改革中取得了較大進步,但仍需進一步明晰混改國企治理結構權責界限,促使黨委、董事會、監事會與經理層有效運作,發揮應有治理作用。


      第一,混合所有制企業應重視公司章程在公司治理中的基礎性作用,明晰混改國企治理結構權責界限,將黨組織、股東、董事會與經理層的權責關系在章程制度上加以規范。


      第二,混合所有制企業要堅持黨的政治領導,推動黨建工作與企業生產經營相融合,發揮黨“把方向、管大局、保落實”的作用,結合企業類別科學擬定重大事項清單提交黨委前置研究,還應發揮黨在精神文化層面的指引作用。


      第三,混合所有制改革除特殊領域外要突破“股比限制”,著重引入積極股東參與治理,保障各類資本同股同權,控制權分配公平公正,確保各類產權資本實現有效制衡。


      第四,混合所有制企業要加強董事會建設,鼓勵戰略投資者依據持股比例委派董事,積極引入具備專業技能的獨立董事,充分落實董事會職權,建立董事會向經理層授權的管理制度,完善董事追責免責機制,著力督促董事高效履職。


      第五,混合所有制企業要健全市場化經營機制,優先落實勞動、人事、分配制度改革。要積極推行經理人任期制和契約化管理,強調市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出;要采取靈活的激勵手段,對企業家和核心員工展開中長期激勵;要實施有效的薪酬激勵,在薪酬分配時向突出貢獻人才和一線崗位傾斜。


       緊密結合企業功能定位 

       推進“分層分類”混改 

      混合所有制改革不僅有助于國有企業資源配置效率提升,更有助于實現國有經濟整體功能,通過戰略性規劃加快國有經濟布局優化和結構調整,這就要求“十四五”時期混合所有制改革秉持“分層分類”原則,在緊密結合企業功能定位的基礎上堅持國有資本“有進有退”。


      “分層”推進混合所有制改革。地方國企與中央企業存在顯著差異,“十四五”時期深化混合所有制改革需加以重視。


      第一,地方國企是實現區域戰略的關鍵抓手,地方國企混合所有制改革應契合地方總體規劃與功能定位,有利于推動區域經濟高質量發展,而中央企業現階段則承擔了“培育具有全球競爭力的世界一流企業”的使命,需借助混合所有制改革提升發展質量進而加快建成世界一流企業。


      第二,地方國企規模較小的特征使其相比中央企業更具“船小好調頭”的靈活性,可以通過積極的容錯糾錯為央企改革探路與累積經驗,例如利益關聯小、改革難度低的地方國企可先行嘗試集團層面混合所有制改革,湖南、青島、四川等地方出臺的混合所有制改革操作指引中亦對集團層面混合所有制改革決策程序作出了明確規范。


      第三,地方國企資本效益整體上略遜于中央企業,改革的動力與迫切性更強,推進改革的動機也更復雜,需進行積極引導以實現混改的政策效果。


      第四,地方國企本身省級差異較大,各地政策環境不同、國有資本存量不同、優勢產業不同、各層級政府管控意愿也不同,推進國有企業混合所有制改革既要結合各地區域特色“因地施策”,又要結合行業主業特征“因業施策”,更要注重企業個體差異“因企施策”。


      “分類”推進混合所有制改革。監管部門進行屬性界定時應與國有企業充分溝通,在宏觀分類的基礎上結合具體業務進行微觀分類,分別考量與平衡不同性質的業務活動,積極推動多元業務國有企業“聚焦主業、主輔分離”,可先從業務復雜度較低的二級以下法人單位著手。


      第一,國有資本在以競爭性業務為主的國有企業,應依據“優勝劣汰”原則,保留競爭力較強的國有企業由國資控股,對不良資產和不具競爭力的非主營業務堅決退出,在產業內部發揮整合與引導作用。以競爭性業務為主的國有企業還應自上而下積極推行混合所有制改革,在條件成熟的前提下加大集團層面混改力度。


      第二,國有資本在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域應加大投入力度,確保其在維護國家安全與應對重大挑戰方面發揮基礎作用,同時放寬行業準入限制引導社會資本進入,以便借助競爭機制提高行業整體運行效率。國有集團公司還可改組為國有資本投資運營公司,積極推進下屬企業混合所有制改革。


      第三,國有資本在公益類行業要保持控股,分類核算分類考核并給予符合國際慣例的補貼,同時可適當在業務或項目層面與社會資本開展合作。國有資本還應在產業鏈供應鏈的關鍵環節和中高端領域加大與民營企業和科研院所合作力度,以便發揮龍頭作用,形成有效互動的新型產業生態體系。


       注重戰略協同 

       強化深度融合發展 

      混合所有制改革能否達到應有政策效果的關鍵在于多元產權股東優勢互補,這就要求混合所有制改革方案設計要注重各混改參與方價值鏈地位、戰略協同性和混合所有制改革后的發展潛力。國有企業推行混合所有制改革前要考量各方資本結合后的發展空間,依據行業特征、企業價值鏈地位與業務發展狀況,盡量引入高資源匹配度、高業務協調性、高價值認同感的戰略投資者而非單純財務投資者,著重關注各混改參與方所擁有的資源稟賦能否匹配互補為企業創造更大價值、業務能否協調關聯促進企業價值鏈延伸、參與意愿是否強烈、產權資本結合后是否具有共同發展目標、是否具有“共生共贏”的發展潛力等問題。實踐證明只有引入高匹配度、高協調性、高認同感的社會資本才能保障后續混改效果實現。


      混合所有制改革的本質在于引入多元產權股東完善公司治理機制,以市場化機制聚合發展資源更新經營理念,一方面借助產權資本稟賦差異形成資源互補,另一方面借助多元產權相互制衡防范委托代理問題,這就要求“十四五”時期推動混合所有制改革時著力實現多元產權股東利益共生,以便調動其參與混合所有制改革的積極性。國有企業推行混合所有制改革后要主動強化多元產權資本多層面深度融合,要知道資本與產權的“混”從來都只是改革的形式與手段,不能自發產生“1+1>2”的效果,只有在管理技術、經營運作、文化融合、利益分配等方面優勢互補融合發展,才能實現多元產權股東利益共生,保障混合所有制改革的政策效果。


      第一,在管理技術方面,要積極保障各產權資本參與經營管理的“話語權”,吸收社會資本的創新經營理念和先進管理經驗,積極接受其對重大決策和日常經營的專業性建議。


      第二,在經營運作方面,既要依托社會資本靈活的市場機制和高效的運營效率提高混合所有制企業經營績效,也要依托國有資本強大的風險管控能力和規范的運作流程強化風險意識。


      第三,在文化融合方面,要重視多元產權資本嵌入產生的文化差異,積極化解多元產權股東文化嵌入引發的隱性沖突,推動多元文化在混合所有制企業中實現協調、融合和升華,培育優質企業文化、提高整體向心力。


      第四,在利益分配方面,要兼顧各混改參與方核心利益訴求,有效保障各方產權利益實現,例如可讓社會資本在混合所有制改革中通過分紅獲取適當財務收益,最終通過多層面深度融合發展實現多元產權股東“共生共贏”。


       建立健全利益保護與容錯機制 

      確保國有企業混合所有制改革穩步推進,還需通過完善保障機制調動社會資本參與混改的積極性,健全適合多元化產權的利益保護機制。


      同時,混合所有制改革是“十四五”時期國有企業全面深化改革的重要抓手和關鍵部分,混合所有制改革能夠順利踐行是談論其政策效果的前置步驟,這就需要積極建立容錯糾錯機制。


      一是要大力支持國有資產評估機構、產權交易市場、審計等第三方服務組織有序發展,促使服務標準、服務程序與服務方式進一步規范化;二是要科學界定國有資產流失性質,正確識別改革探索中出現的正常問題和主觀故意侵吞轉移國有資產的人為問題,對因經驗不足出現的決策操作失誤應足夠寬容,對暗箱操作謀取私利的行為絕不姑息;三是要針對改革探索中出現的新問題建立敏捷糾錯機制,以“容錯”激勵改革,以“糾錯”消化試錯成本;四是要做好混合所有制改革相關統計數據監測工作,設立統一口徑加大信息披露力度,以便及時發現改革中存在的問題,為后續實踐提煉經驗。


      混合所有制改革是我國經濟體制改革的重要舉措,亦是國有企業與國有資本改革的關鍵抓手,對發揮國有經濟戰略支撐作用進而實現國家經濟高質量發展具有重要作用,對全面建設社會主義現代化強國亦有不可忽視的戰略意義。立足“十四五”時期經濟高質量發展新階段,國有企業在混合所有制改革中更需細分混改的領域、拓展混改的層次、凸顯混改的效應、落實混改的本質、夯實混改的保障,促進混合所有制改革深化發展。





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